Referendum

Ein Referendum ist ein Volksentscheid, bei dem das Volk über einen Parlamentsentscheid im Nachhinein befindet und ihn dabei entweder annehmen oder verwerfen kann. Im wesentlichen sind das obligatorische und fakultative Referendum zu unterscheiden. Eine seltenere Form ist das abrogative Referendum.

Das Referendum gehört in der Schweiz zu den zentralen politischen Rechten. In der Schweiz gibt es, da es sich bei der Schweiz um eine halbdirekte Demokratie handelt, regelmäßig Referenden; mehr dazu im Abschnitt Referendum in der Schweiz.

Auch in den USA gehört das Referendum in mehr als der Hälfte aller Staaten zu den wichtigen politischen Rechten des Volkes.

In Frankreich und Russland leitet der Präsident die Durchführung eines Referendums ein.

In Deutschland bedarf die Fusion von Bundesländern der Bestätigung durch einen Volksentscheid (anders der Beitritt von Ländern). In Bayern und Hessen unterliegen auch Verfassungsänderungen einem Referendum.

In Irland unterliegt die Änderung von EU-Verträgen dem Referendum. In mehreren der am 1. Mai 2004 der EU beigetretenen Staaten fand ein Referendum über den Beitritt statt.

In mindestens neun EU-Mitgliedsstaaten wurde ein Referendum über die Europäische Verfassung durchgeführt, in Deutschland hat es kein Referendum gegeben.

In der Schweiz
Änderungen der Schweizer Bundesverfassung (BV) unterliegen dem obligatorischen Referendum: über eine vom Parlament beschlossene Änderung in der Verfassung muss es auf jeden Fall eine Volksabstimmung geben, die sowohl von der Mehrzahl der Stimmbürger (Volksmehr) als auch von der Mehrzahl der Kantone (Ständemehr) angenommen werden muss. Dem obligatorische Referendum unterliegen auch einige Bundesbeschlüsse und der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften.

Bundesgesetze bzw. die Änderung derselben, bestimmte Bundesbeschlüsse und gewisse völkerrechtliche Verträge unterliegen dem fakultativen Referendum. Fakultative Referenden werden üblicherweise von Interessengruppen ergriffen. Sie können jedoch auch von den Kantonen im Rahmen eines Kantonsreferendums erfolgen, dieses wurde bisher jedoch nur ein einziges Mal (2003) benutzt. Zu einer Volksabstimmung im Anschluss an ein fakultatives Referendum kommt es, wenn dies mindestens 50'000 Stimmberechtigte oder 8 Kantone innerhalb von 100 Tagen verlangt haben. Zur Annahme einer derartigen Vorlage genügt das Volksmehr (Art. 141 BV).

Das Referendumsrecht hat vetoähnlichen-Charakter. Zur Abstimmung steht nur die vollständige Ablehnung bzw. die vollständige Gutheißung des vom Parlament genehmigten Gesetzes. Daher wird dem Referendumsrecht für den politischen Prozess eine verzögernde und bewahrende Wirkung zugesprochen, indem es vom Parlament oder von der Regierung ausgehende Veränderungen abblockt oder ihr Inkrafttreten verzögert – man bezeichnet das Referendumsrecht darum häufig als Bremse in der Hand des Volkes oder der Interessenverbände, so wie umgekehrt das Initiativrecht ein Motor der Politik sein kann.

Auf der anderen Seite erkennen einzelne Wirtschaftswissenschaftler insbesondere in den häufigen Referenden über Finanzfragen einen positiven Effekt auf die Effizienz der Staatstätigkeit und eine Verbesserung der Verteilungsgerechtigkeit.

Durch das Referendumsrecht sind die Schweizer Parlamente auf allen Ebenen gezwungen, bei Gesetzesänderungen einen Kompromiss zwischen allen größeren Interessengruppen zu finden. Dies gilt aber nur für den Fall, dass die Gegner des geplanten Gesetzes genügend stark sind, um die notwendigen Unterschriften zu sammeln und dass die Chance besteht, dass das Referendum gegen das Gesetz in der erzwungenen Volksabstimmung eine Mehrheit findet.

Die Referendumsdrohung ist oft eine starke Waffe, die oft bereits im vorparlamentarischen Stadium und in der Parlamentsberatung eingesetzt wird. Ein tragfähiges Ergebnis ist gewöhnlich von einer allgemeinen mittleren Unzufriedenheit begleitet, das heißt, die Linke verzichtet oft auf ein Referendum, wenn die Rechte ebenfalls nicht von dem neuen Gesetz begeistert ist und umgekehrt.

Das Referendumsrecht kann daher als ein Grund für die schweizerische Konkordanzdemokratie mit ihrem Kollegialitätsprinzip betrachtet werden, da Legislativ- wie Exekutiv-Tätigkeit ohne Rückhalt bei einem mehrheitsfähigen Teil der Bevölkerung ausgeschlossen erscheint.

Die weiteren politischen Rechte der Schweizer Bürger sind die Volksinitiative, die Petition sowie Stimm- und Wahlrecht.

Gesamtstaatliche Ebene
Auf staatlicher Ebene gibt es folgende Referenden: Bei Steuer- und Haushaltsgesetzen sowie bei Gesetzen, die eine Amnestie, einen Straferlass oder die Ermächtigung zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge zum Gegenstand haben, ist die Volksbefragung unzulässig. Anspruch auf Teilnahme an Volksabstimmungen hat jeder zur Wahl der Abgeordnetenkammer berechtigte Bürger. Der zum Volksentscheid gebrachte Vorschlag gilt dann als angenommen, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten an der Volksabstimmung teilnehmen und die Mehrheit der gültig abgegebenen Stimmen erreicht wird.
 * Aufhebendes Referendum (referendum abrogativo): Die Außerkraftsetzung eines Gesetzes oder einer gesetzesvertretenden Maßnahme mit Gesetzeskraft (Gesetzes- oder Legislativ-Dekret) oder eines Teiles derselben ist zum Volksentscheid zu bringen, wenn dies von fünfhunderttausend Wählern oder von fünf Regionalräten verlangt wird.
 * Beratendes Referendum (referendum consultivo) nach Art.132 Verf.: Nach Anhörung der Regionalräte kann die Zusammenlegung bestehender oder die Bildung neuer Regionen verfügt werden, wobei jede neue Region eine Bevölkerung von mindestens einer Million Einwohner aufweisen muss. Eine solche Neugliederung kann dann erfolgen, wenn eine mindestens ein Drittel der betroffenen Bevölkerung vertretende Anzahl von Gemeinderäten dies verlangt und wenn der Antrag durch Volksentscheid von der Mehrheit der betroffenen Bevölkerung angenommen wird. Die Ablösung einer Provinz oder einer Gemeinde von einer Region und ihre Angliederung an eine andere Region können – mit der durch Volksabstimmung ausgedrückten Zustimmung der Mehrheit der Bevölkerungen der betroffenen Provinz bzw. Provinzen oder der betroffenen Gemeinde bzw. Gemeinden – auf Verlangen der betroffenen Provinzen und Gemeinden, nach Anhörung der Regionalräte, durch eine Volksabstimmung und durch ein Gesetz der Republik zugelassen werden
 * Konfirmatives Referendum (referendum confermativo): Verfassungsänderungsgesetze und sonstige Verfassungsgesetze sind dann zum Volksentscheid zu bringen, wenn binnen drei Monaten nach ihrer Veröffentlichung ein Fünftel der Mitglieder einer Kammer oder fünfhunderttausend Wähler oder fünf Regionalräte dies begehren. Das zum Volksentscheid gebrachte Gesetz wird nur dann verkündet, wenn es die Zustimmung der Mehrheit aller gültig abgegebenen Stimmen erhalten hat. Einem Volksbegehren wird nicht stattgegeben, wenn das Gesetz bei der zweiten Abstimmung in den Kammern die Zustimmung von jeweils zwei Dritteln der Mitglieder erhalten hat.

Regionale und lokale Ebene
Weitere Referenden sind auf regionaler und kommunaler Ebene vorgesehen.

Geschichte
Das moderne Referendum setzte sich im Verlauf der bürgerlichen Revolution des 19. Jahrhunderts zunächst in der Schweiz durch, zu nennen sind hier Karl Bürkli und die Zürcher demokratische Bewegung (ab den 1830er Jahren). Die Einführung der Volksrechte hatte aber auch beachtliche Ausstrahlungswirkung auf die demokratische Linke in ganz Europa und in den USA (Einführung in Oregon unter nachweisbar direktem Schweizer Einfluss). Die thing artigen Vorformen direkter Demokratie in den Urkantonen wirkten hier allerdings höchstens indirekt als Vorbild. Deutliche Vorbildwirkung hatte die Schweizer Referendumsdemokratie auch auf die Verfassung der Weimarer Republik. Relativ bald stellte sich allerdings heraus, dass der Stimmbürger als Souverän eher konservativ-bewahrend entscheidet (so wurde die Einführung des Kraftfahrzeugverkehrs im Kanton Graubünden bis in die Mitte der 1920er Jahre durch Referenden blockiert). Außerdem zeigten sich die politischen Eliten vielfach nicht gewillt, den Bürgern wesentliche Entscheidungsmacht zu geben, und referendumsdemokratische Elemente wurden in „amputierter“ Form eingeführt, was sich kontraproduktiv auswirkte. Ein Beteiligungsquorum (etwa: Zur Gültigkeit eines Volksentscheids ist die Beteiligung der Hälfte der Stimmberechtigten erforderlich) lädt geradezu zu Boykottstrategien und damit implizit zur Aufhebung des geheimen Wahlrechts ein (Die Gegner fordern im Extremfall dazu auf, sich „sehr genau anzusehen, wer zum Wahllokal geht“). Durch derlei „technische“ Mängel wurden die referendumsdemokratischen Elemente der Weimarer Verfassung diskreditiert (beim Referendum über die Fürstenenteignung boykottierte die Rechte, bei jenem über dem Young-Plan boykottierte die Linke). Dennoch finden sich bis heute (etwa in der aktuellen italienischen Verfassung) derartige Beteiligungsquoren, die regelmäßig in der erwähnten destruktiven Weise gehandhabt werden. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde das Referendum Schweizer Typs (als Volksentscheid über Sachfragen) auch in unzutreffender Weise mit den Plebisziten diktatorischer Systeme (seit dem Bonapartismus) vermengt. Eine kleinere „direktdemokratische Welle“ in Mitteleuropa um die 1970er Jahre verebbte bald, nicht zuletzt angesichts der verbreiteten Präferenz der politischen Eliten für bloß konsultative Befragungen der Stimmbürger. So stellt sich die eidgenössische Situation nach wie vor als Ausnahmefall in Europa dar - und zahlreiche mächtige Interessengruppen und ein Gutteil der veröffentlichten Meinung stehen dem Referendum auch in der Schweiz sehr kritisch gegenüber. Der Stimmbürger hält allerdings an ihm fest.

Literatur

 * Theodor Curti: Geschichte der Schweizerischen Volksgesetzgebung. Bern 1882.
 * James William Sullivan: Direct Legislation by the Citizenship through the Initiative and Referendum. New York (?) 1893.
 * Robert Schediwy: Empirische Politik. Wien 1980.

Siehe auch

 * Volksentscheid
 * Politisches System der Schweiz
 * Politisches System Italiens
 * Unabhängigkeitsreferendum in Osttimor 1999

Weblinks

 * Mehr Demokratie e. V. – Fachverband für direkte Demokratie
 * Kantonsreferendum – genaue Regelung

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